Amb conèixer-ne el cost no n’hi ha prou; també cal conèixer-ne el valor…

Des que la Nova Gestió Pública (NGP) es va convertir en el paradigma dominant en l''administració pública, a finals de la dècada de 1970 i principis de la dècada de 1980, ha estat obert el debat sobre quins han de ser els límits a la introducció de conceptes de control financer i de mecanismes de quasi mercat en la prestació de serveis públics, que és un entorn caracteritzat per la presa de decisions polítiques i que està per tant subjecte a un esforç etern per assolir un compromís entre visions del món enfrontades, així com per acomodar més d''un compte de resultats. Signes creixents d''esgotament de la capacitat del paradigma de l’NGP per donar resposta a les expectatives dels ciutadans i dels qui prenen les decisions han conduït a una reflexió cada vegada més gran sobre els mitjans i els fins del servei públic. Si amb el mercat i els controls financers tradicionals no n’hi ha prou per fer front als problemes de responsabilitat, d''execució i de control en el sector públic, llavors què?

L''Escola Internacional d''Estiu de Gestió Pública 2008 va estar dedicada a posar en relleu alguns dels problemes que es deriven de l''evidència de la necessitat de reconsiderar els valors que informen el servei públic. L''Escola d''Estiu va tenir lloc del 29 de juny al 5 de juliol a la Copenhagen Business School, situada en l''antiga ciutat víking de Roskilde, a l''oest de Copenhaguen. L''esdeveniment va congregar uns noranta participants i professors, representants de programes de màster en Administració Pública i en Gestió de Projectes de sis països europeus, reunits per a l''escola d''estiu sota el títol “Gestió del valor públic: reconciliar la democràcia i l''eficiència en una nova era”. 

Valors i governança pública

El tema de la primera jornada de l''Escola d''Estiu va ser “Valors i governança pública”. Els professors Janet Newman i John Clarke, de l''Open University (situada a Milton Keynes, Gran Bretanya) van fer sengles presentacions de la seva visió sobre la transformació dels valors que informen la governança pública. Janet Newman va debatre el procés de transformació de la burocràcia governamental centralitzada posterior a la Segona Guerra Mundial en organitzacions que presten múltiples serveis i en empreses econòmiques de la Nova Gestió Pública. Aquesta transformació s''ha traduït en un èmfasi menor en el manteniment de la justícia social que desafia de nou el rol de les institucions públiques com a proveïdores d''un accés universal i igual als serveis públics. Per consegüent, cal comprometre el “caràcter públic” dels serveis públics i la seva relació amb la legitimitat i l''autoritat. Una de les qüestions que està en joc és la reprofessionalització dels gestors públics i la construcció d''un espai autònom en què aquests puguin defensar l''ètica del servei i demostrar-ne l''efectivitat més enllà de les trobades de servei individuals, però també en el marc d’aquestes trobades. No és fàcil reconciliar la reprofessionalització amb la tendència cap a la descentralització/la delegació/la democratització i amb la tendència cap a un renovat èmfasi polític en les intervencions autoritàries respecte a la conducta en allò públic. Per tant, Newman afirma que en els diversos processos de gestió s’han de reconèixer règims de governança diferents. Aquests règims de governança són respectivament definits com gerencials, en xarxa, jeràrquics i d''autogovernança, i comporten diverses pressions, com ara les pressions cap a l''eficiència/productivitat, la cohesió/col·laboració, la responsabilitat de resultats, i la “coproducció” amb els usuaris/ciutadans. Newman conclou que un aspecte important de la creixent complexitat de la governança pública és que és possible identificar la necessitat d’un reconeixement renovat de la presa de decisions polítiques com a sine qua non fonamental de la governança pública. Els dilemes dels règims de governança oposats no es poden resoldre a nivell individual, sinó que s’han de tractar com a qüestions polítiques que cal resoldre per mitjà de decisions polítiques i no pas mitjançant ajustaments de la pràctica de gestió que aparentment no tenen cap valor.

En la seva presentació, John Clarke va subratllar la necessitat de reflexionar sobre les visions canviants que els usuaris tenen dels serveis públics. Sovint la vella noció de ciutadà i la nova noció de consumidor xoquen entre si en les polítiques i en els debats de gestió pública, però, com afirma Clarke, en el món real i habitat de la prestació de serveis públics la gent no es percep a si mateixa o bé com a ciutadans o bé com a consumidors. En fer aquesta distinció, Clarke va assenyalar que les organitzacions públiques estan obligades a assumir que serveixen un públic amb múltiples facetes que no es pot classificar fàcilment en unitats col·lectives separables segons ens convingui. Les organitzacions públiques s''enfronten al repte de trobar noves maneres de comprometre i d''implicar el públic en l''establiment de la legitimitat necessària per a les seves accions, que és en realitat la seva raó de ser.

La governança electrònica i els valors públics

Una manera de renovar la relació existent entre les organitzacions públiques i el públic és integrant les TIC en la comunicació i intercanviant idees respecte als valors, les necessitats, les decisions i les accions. Tanmateix, com el professor Matthias Finger, de l''Escola Politècnica Federal de Lausana, va assenyalar en la seva presentació sobre el tema de la governança electrònica i els valors públics, les tecnologies de la informació i la comunicació no constitueixen una solució màgica per facilitar un diàleg fluid i sense conflictes entre les organitzacions públiques i el públic. L''àmbit d''activitat de l''esfera pública està cada vegada més influenciat per la força centrípeta de la globalització, però també per la força centrífuga de la localització, la qual cosa significa que les iniciatives de nivell estatal/nacional corren el risc d''acabar sent irrellevants perquè els fòrums d''intercanvi d''experiències i de coneixements de millor pràctica/bona governança s''estan allunyant del tradicional context de l''estat-nació. Per a Finger, la tendència actual dels governs nacionals a concentrar-se en la producció de normativa i no en l''elaboració de polítiques és un signe dels temps.   

De manera semblant, Frank Bannister, del Trinity College de Dublín, va debatre la identificació dels valors de l''administració pública respecte als desitjos de millorar la prestació dels serveis per mitjà de la implementació de les tecnologies de la informació i la comunicació. Bannister va remarcar que no hi ha cap significat neutre per a allò “públic”, malgrat els molts intents de crear marcs ètics i normatius per a l''activitat de servei públic. Això significa que molt sovint el debat sobre les millors pràctiques de servei públic es duu a terme a partir de conviccions de caràcter polític més aviat poc refinades, potser fins i tot no qüestionades. Bannister va recomanar, per tant, el desenvolupament d''un marc per a l''ètica/els valors en la governança electrònica que pugui garantir la mateixa representació i protecció dels ciutadans, és a dir, els valors orientats al deure, els valors orientats al servei i, finalment, els valors d''orientació social. Si bé no es pot arribar al consens en totes les instàncies sobre aquesta qüestió, Bannister va assenyalar tanmateix la importància d''almenys continuar debatent i desenvolupant millors marcs per dur a terme les millors pràctiques en governança. La qüestió és simplement massa important per deixar-la en mans dels cínics que hi ha pel món.

Les reformes i els valors públics

Assumint el risc de negar el cinisme, Johan Burger, de la Universitat Stellenbosch, va presentar un marc per a la governança denominat “Futurs sostenibles”. Aquest marc es basa en l''ètica de la sostenibilitat, amb especial referència a les experiències de canvi social profund que s’estan produint a Sud-àfrica. Els futurs sostenibles es construeixen sobre tres principis: 1) El consum hauria de ser sostenible, 2) La producció i la governança haurien de basar-se en el principi de la prevenció, i 3) S’hauria de tenir accés al coneixement per donar suport a la participació pública en la presa de decisions. Utilitzant el cas de Sud-àfrica, Burger va afirmar que malgrat que els valors de la producció en massa, les nocions convencionals de riquesa i la ideologia de l''elecció racional continuen sent predominants, hi ha una evidència creixent del fet que la consciència de la necessitat d’incloure-hi consideracions d''igualtat, participació i sostenibilitat va en augment. Això significa que els acords, les localitats, les xarxes i les aliances necessiten un nou context institucional que s''ajusti al marc dels futurs sostenibles. Hi ha algunes evidències que aquest nou context està trobant un suport polític i una ramificació administrativa creixents, tal com demostra el cas del Tresor Nacional de Sud-àfrica, que està instant les empreses públiques a valorar els efectes de la presa de decisions utilitzant els principis de la sostenibilitat.

Harry Daemen, de la Universitat Erasmus de Rotterdam, va discutir el desenvolupament de noves pràctiques democràtiques a la llum de les creixents dificultats que cal vèncer per comprometre la societat civil en les tasques de la democràcia representativa. La participació pública ha format part de l''agenda durant l''última dècada, i això ha creat una nova i dinàmica relació entre el govern i la societat civil. Hi ha qui sosté que aquest desenvolupament podria interpretar-se com una invasió de la societat civil per part de l''estat/”gran” govern. Tanmateix, a partir de les experiències dutes a terme recentment als Països Baixos, sembla que en general els estats actius no s’haurien de contemplar amb desconfiança, i que en general la societat civil no s’hauria de contemplar com el principal suport de la democràcia. Si es preparen bé i s''inspiren en un desig genuí de millorar la base de la presa de decisions, els impulsos de la participació pública poden promoure la integració i la cohesió social per mitjà d''efectes com ara la deliberació, la cooperació i la representació popular.

Què és el que ens ofereix el futur?

Resumint els debats duts a terme durant l''Escola d''Estiu, Chrissie Oldfield, de la Universitat South Bank (Londres) i Giovanni Fosti, de la Universitat Bocconi (Milà), van plantejar la seva visió sobre les implicacions dels reptes que comporta l''era posterior a la Nova Gestió Pública. Els gestors públics han de concebre la seva posició en el servei públic com un rol que cal conquerir, perquè l''autoritat ja no és una cosa que s''atorga sinó més aviat una cosa que cal negociar i justificar contínuament. La confiança entre els empleats públics i els ciutadans hauria de traduir-se en una aliança que pugui facilitar un diàleg en què es discuteixin obertament els valors, els interessos i les paradoxes amb el propòsit de trobar una base comuna per a les decisions. Probablement esperar que s''arribi al consens sigui esperar massa, però no és impossible arribar a una comprensió mútua de les motivacions i preocupacions respectives. Aquesta entesa ajudaria a sostenir la legitimitat del servei públic als ulls del públic. Per consegüent, Oldfield i Fosti van suggerir que els principals components, o valors, de l''aliança entre els empleats públics i els ciutadans eren: la inclusió, la diversitat, la franquesa i la transparència. En el clima actual de l''administració pública, moltes de les tasques relatives a la innovació de la relació entre el servei públic i els ciutadans es veuen qüestionades per la cerca obsessiva d’“una millor pràctica”. Oldfield i Fosti van recórrer a les metàfores dels semàfors i de les rotondes per il·lustrar aquest punt, afirmant que actualment el règim dels semàfors (passar/no passar) està dificultant els esforços que s''estan duent a terme per desenvolupar el servei públic. Pensar en termes de rotondes, amb les seves possibilitats d''explorar més camins cap a un servei públic millorat, és una manera d''intentar infondre una major reciprocitat i franquesa a la relació entre el servei públic i els ciutadans. Això vol dir que la incertesa creixerà, sens dubte, i que el control decreixerà, però Oldfield i Fosti no consideren que això constitueixi una amenaça especialment aterridora per als gestors públics, ja que sempre hi ha hagut una incertesa a què fer front, i el control no és necessàriament significatiu o ni tan sols desitjable. En realitat, la incertesa significa que hi ha un espai de possibilitats de conduir el servei públic a un nou nivell, obert a l''exploració per part dels empleats públics i els responsables de prendre decisions, amb la col·laboració del públic. Per tant, l''equilibri entre incertesa i control és l''art i l''ofici que defineix el gestor públic.

Ampliar la xarxa: ens tornem a trobar l''any que ve a Limerick!

Durant l''Escola d''Estiu, els participants van treballar en grups per afavorir l''intercanvi d''experiències i de punts de vista en les presentacions. El treball en grup va funcionar bé, i sembla que va donar lloc tant a rics debats com a noves coneixences arreu d’Europa. En el “Dia Nacional”, una característica tradicional de l''Escola d''Estiu, es va informar els participants sobre la recent reforma estructural del sector públic danès. Els participants van visitar així mateix el castell de Kronborg, potser més conegut com “el castell de Hamlet”, a la ciutat d''Elsinore. Segons el que es desprèn dels molt positius comentaris de les avaluacions i de l''entusiasme mostrat a la festa de comiat, l''Escola d''Estiu del 2008 sembla que ha complert les expectatives del comitè organitzador. La pròxima edició de l''Escola d''Estiu tindrà lloc a la Universitat de Limerick, a Irlanda, del 24 al 30 de juny del 2009.    

Dades bàsiques sobre l''Escola d''Estiu

El programa de l''Escola Internacional d''Estiu es va iniciar l’any 1994, quan professors de diversos programes de màster en Administració Pública i en Gestió de Projectes van decidir ampliar el seu currículum nacional amb una experiència d''aprenentatge internacional. Va ser llavors quan es va crear un partenariat per promoure tant el desenvolupament pedagògic com una escola d''estiu. Les escoles d''estiu es van alternant anualment entre les universitats i les escoles de negocis associades. El partenariat està format per les institucions següents:

§ Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP) d''ESADE, Barcelona, Espanya

§ CBS Executive, Copenhagen Business School (CBS), Dinamarca

§ Universitat Bocconi (Escola de Negocis), Milà, Itàlia

§ Universitat Erasmus, Rotterdam, Països Baixos

§ Nord-Tröndelag/South-Tröndelag University Colleges, Steinkjer i Trondheim, Noruega

§ Universitat South Bank (Escola de Negocis), Londres, Gran Bretanya

§ Universitat d''Economia de Cracòvia, Cracòvia, Polònia

§ Universitat de Limerick, Irlanda

Les universitats següents estan associades al comitè de direcció de l''Escola d''Estiu:

§ Universitat de Liverpool, Gran Bretanya

§ Universitat de Stellenbosch, Bellville, Sud-àfrica

§ Universitat de Potsdam, Berlín, Alemanya