El nostre estudi examina deu anys de dades (2014–2023) sobre l’atenció social a la infància en 125 autoritats locals angleses. En lloc de preguntar-nos per què els governs opten per combinar la prestació directa i l’externalitzada —una qüestió que la recerca anterior ja ha analitzat—, en plantegem una de més pràctica: una vegada que una autoritat local utilitza totes dues modalitats, com les hauria d’equilibrar per assolir els millors resultats?

Per què «produir o comprar» no reflecteix la realitat

Els serveis per a infants sota tutela (children looked after, CLA) —l’acolliment familiar, l’acolliment residencial i altres formes de suport relacionades destinades als infants que no poden viure de manera segura amb les seves famílies biològiques— constitueixen un àmbit d’anàlisi especialment exigent. El març de 2024, a Anglaterra hi havia 83.630 infants sota tutela, enfront dels aproximadament 69.000 d’una dècada abans, i les autoritats locals van destinar al voltant d’11.400 milions de lliures a aquests serveis només durant el període 2023–2024.

Un aspecte crucial és que gairebé cap de les 125 autoritats locals estudiades no va recórrer exclusivament a una sola modalitat de prestació. En tota la mostra, només en una observació anual una autoritat va utilitzar el 100% de prestació directa, mentre que en 43 observacions anuals es va recórrer al 100% de prestació externalitzada. Totes les altres van utilitzar una combinació d’ambdues. Aquesta constància al llarg de tota una dècada posa de manifest un fet important: l’aprovisionament simultani no és una solució provisional ni el resultat accidental de les circumstàncies, sinó un model operatiu deliberat i durador. La veritable qüestió de gestió no és si cal combinar modalitats de prestació, sinó com s’ha d’estructurar aquesta combinació de manera eficaç.

Tres preguntes sobre el disseny

L’estudi desglossa el disseny de la cartera en tres decisions que, de fet, una autoritat local ha de prendre, encara que no sempre ho faci de manera conscient:

En primer lloc, la distribució entre prestació directa i externalitzada hauria de ser equilibrada, o bé una modalitat hauria de predominar mentre l’altra exerceix un paper secundari i de suport? Anomenem la primera opció cartera diversificada i, la segona, cartera concentrada.

En segon lloc, si una de les modalitats ha de predominar, és rellevant que sigui la prestació directa o l’externalitzada?

En tercer lloc, dins la part externalitzada de la cartera, una autoritat local hauria de distribuir els contractes entre diferents tipus de proveïdors —entitats amb ànim de lucre, entitats sense ànim de lucre i altres autoritats locals— o concentrar-los en un sol tipus?

Per respondre aquestes preguntes, vam construir un conjunt de dades de panell que combina estadístiques governamentals sobre els infants sota tutela, la composició política dels governs locals, l’estrès financer, les condicions econòmiques locals i la competència del mercat. A continuació, vam dur a terme regressions d’efectes fixos que controlaven les diferències invariants en el temps entre les autoritats i les tendències temporals compartides.

Què ha revelat la recerca

La conclusió més clara i robusta està relacionada amb la primera pregunta: la concentració ofereix millors resultats que la diversificació. Les autoritats locals amb carteres més equilibrades —més properes a una distribució del 50% entre prestació directa i externalitzada— van obtenir resultats mesurablement pitjors que les que depenien en més gran mesura d’una de les dues modalitats. Concretament, una cartera més diversificada estava associada amb un cost més elevat per infant, un nombre menor d’infants que es mantenien amb el mateix proveïdor durant almenys dos anys —un indicador d’estabilitat de l’assignació— i més infants assignats fora de l’àrea de la seva autoritat local d’origen, fet que tendeix a afeblir els vincles familiars i la supervisió. En canvi, les autoritats que basaven la prestació dels serveis en una modalitat dominant, tot mantenint l’altra com una presència complementària més reduïda, van obtenir millors resultats tant en termes de costos com en els dos indicadors de qualitat.

Aquest patró és coherent amb un corpus de teoria organitzativa conegut com a teoria de la complementarietat, segons la qual la combinació de pràctiques pot millorar el rendiment, però només quan aquestes pràctiques es reforcen mútuament en lloc de competir per la mateixa atenció directiva. Un petit equip de prestació directa pot servir com a referència útil per comparar els costos i el rendiment dels contractistes, mentre que un nombre reduït de proveïdors contractats pot pressionar un equip de prestació directa perquè mantingui l’eficiència. Tanmateix, intentar gestionar dos sistemes de prestació a la mateixa escala, cadascun regit per una lògica diferent —el control jeràrquic, d’una banda, i els contractes i la disciplina de mercat, de l’altra—, sembla generar uns costos de coordinació que superen els beneficis de la diversificació.

La segona conclusió és més matisada. El fet que la modalitat dominant fos la prestació directa o l’externalitzada generalment tenia poca incidència en els costos o en l’estabilitat de l’assignació; aparentment, tots dos enfocaments poden generar millores de rendiment similars mitjançant mecanismes diferents. L’única excepció van ser les assignacions fora de l’àrea: quan la prestació externalitzada era la modalitat dominant, l’associació habitual entre diversificació i un nombre més elevat d’assignacions fora de l’àrea s’afeblia. Una explicació probable és que una xarxa més àmplia de proveïdors externs ofereix a les autoritats més opcions per assignar els infants a centres o famílies més propers a casa. Tanmateix, assenyalem amb cautela que aquest efecte era específic d’un únic indicador de resultats i no permet establir com a regla general que l’externalització sigui «millor».

La tercera conclusió va ser, essencialment, un resultat nul, però útil. El fet que les autoritats locals concentressin els contractes externalitzats en un únic tipus de proveïdor o els distribuïssin entre entitats amb ànim de lucre, entitats sense ànim de lucre i altres organismes públics tenia poca incidència en el rendiment global. Això qüestiona la idea intuïtiva que combinar diferents tipus de proveïdors genera sinergies valuoses; per exemple, que la confiança comunitària de les entitats sense ànim de lucre es podria combinar eficaçment amb l’eficiència operativa de les entitats amb ànim de lucre. A la pràctica, els costos de coordinar proveïdors amb missions i maneres de treballar diferents semblen anul·lar aquests possibles beneficis, almenys en aquest sector.

Per què això és rellevant més enllà d’un únic servei

Som prudents a l’hora de delimitar les nostres afirmacions. L’atenció social a la infància és un àmbit específic de les polítiques públiques que comporta obligacions legals, usuaris vulnerables, una supervisió reguladora intensa i mercats de proveïdors en què les autoritats sovint tenen una capacitat de negociació limitada. Les conclusions no s’han d’interpretar com una fórmula universal per a qualsevol tipus de contracte públic.

Dit això, és probable que la lògica subjacent sigui aplicable a altres «serveis a les persones», com ara l’atenció social a les persones adultes, el suport a les persones sense llar i altres serveis en què la continuïtat, la confiança i la supervisió són tan importants com els costos. És menys probable que sigui directament aplicable a contractes de béns o obres més estandarditzats, com ara el manteniment de carreteres o el material d’oficina, en què la confiança i la coordinació relacional són menys centrals.

El canvi conceptual més ampli que proposa l’article és el següent: una vegada que una organització ha decidit utilitzar alhora la prestació interna i l’externa per a un mateix servei, les preguntes sobre quina proporció ha d’utilitzar de cadascuna i com les ha de configurar conjuntament mereixen tanta atenció estratègica com la decisió inicial entre produir o comprar. El rendiment depèn del disseny de la cartera, no només de l’elecció de la modalitat d’aprovisionament.

Recomanacions de política pública

• Tractar l’equilibri de la cartera com una elecció estratègica deliberada i no com un resultat residual. Les estratègies de provisió haurien d’establir explícitament una distribució objectiu entre prestació directa i externalitzada per a cada servei, en lloc de permetre que l’equilibri variï en resposta a la disponibilitat d’assignacions a curt termini o als cicles pressupostaris.

• Evitar que una distribució uniforme del 50% esdevingui un objectiu en si mateix. Les polítiques o orientacions en matèria de provisió que recompensen implícitament les carteres «equilibrades» —per exemple, considerant la diversificació com una prova de l’existència d’un mercat mixt saludable— s’haurien de reconsiderar a la llum de les evidències que associen la concentració amb millors resultats en termes de costos i qualitat.

• Utilitzar els marcs de regulació i inspecció per encoratjar les autoritats a justificar la modalitat dominant, en lloc d’imposar una proporció determinada entre prestació directa i externalitzada, ja que les evidències indiquen que qualsevol de les dues modalitats pot predominar amb èxit si es gestiona adequadament.

• Orientar els esforços de configuració del mercat a preservar alternatives creïbles, no a maximitzar la diversitat de proveïdors. Quan les autoritats operen en mercats poc desenvolupats per a assignacions especialitzades, el suport de les polítiques públiques s’hauria de centrar a garantir que hi hagi una opció alternativa viable en la modalitat no dominant, en lloc de dispersar els contractes entre molts tipus de proveïdors.

• Encarregar més recerca intersectorial per comprovar si l’avantatge de la concentració observat en l’atenció social a la infància també és aplicable a serveis a les persones afins, com ara l’atenció social a les persones adultes o el suport a les persones sense llar, abans de generalitzar aquesta conclusió en orientacions més àmplies sobre contractació pública.

Implicacions per als professionals

• Auditar la distribució actual de la prestació dels serveis abans de modificar-la. Els directors dels serveis d’infància haurien de determinar la proporció existent entre prestació directa i externalitzada en els serveis per a infants sota tutela i valorar si està realment concentrada al voltant d’una modalitat dominant o si deriva cap a una distribució uniforme més difícil de gestionar.

• Reservar una finalitat estratègica específica per a la modalitat no dominant. En lloc de mantenir un canal secundari de prestació de dimensions considerables «per si de cas», cal utilitzar-lo deliberadament per comparar costos i qualitat, absorbir augments sobtats de la demanda o provar innovacions abans d’implantar-les a una escala més àmplia.

• No donar per fet que diversificar els tipus de contractistes millora automàticament els resultats. Abans d’afegir nous tipus de proveïdors a un acord marc de contractació, cal ponderar els possibles costos de coordinació i supervisió respecte dels beneficis incerts, especialment en el cas dels serveis en què la salvaguarda dels infants és especialment sensible.

• Desenvolupar la capacitat interna en proporció a la modalitat dominant, en lloc de distribuir-la uniformement. La dotació de personal, la formació i els sistemes de gestió haurien de reflectir quina modalitat assumeix la major part de l’activitat, amb estructures de coordinació més lleugeres per a la modalitat de suport.

• Fer un seguiment de les taxes d’assignacions fora de l’àrea separat del seguiment dels indicadors de costos i estabilitat, ja que les dinàmiques poden ser diferents: una cartera dominada per la prestació externalitzada pot oferir més flexibilitat per assignar els infants a recursos locals, encara que no modifiqui els resultats globals en termes de costos o estabilitat.

Ming Li és professor de Finances Públiques a la School of Government, University of International Business and Economics, Xina. Jiahuan Lu és professor associat d’Administració Pública i Afers Internacionals al Department of Public Administration and International Affairs, Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University, EUA. Jianzhi Zhao és professor associat (Reader) de Desenvolupament Internacional i Polítiques Públiques al Department of Social and Political Sciences, Philosophy, and Anthropology, University of Exeter, Regne Unit. Yongkang Wang és doctorand a la School of International Trade and Economics, University of International Business and Economics, Xina. Yiying Chen és estudiant de doctorat al Department of Public Administration and International Affairs, Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University, EUA.

Referències

[1] Li, M., Lu, J., Zhao, J., Wang, Y., & Chen, Y. (2026). When you make and buy: understanding service delivery portfolios in concurrent sourcing. Public Management Review. https://doi.org/10.1080/14719037.2026.2690424