Partenariats i les seves múltiples formes

Els partenariats público-privats (PPP) s’han convertit en una etiqueta abreujada àmpliament utilitzada per descriure com les organitzacions col·laboren i afronten conjuntament els reptes per assolir un major valor públic. El concepte de PPP de vegades se solapa o coexisteix amb altres termes, com ara governança col·laborativa, híbrids, ecosistemes, bons d’impacte social i xarxes, entre d’altres. Mantinc aquí el terme PPP i sostinc que continua sent rellevant, ja que moltes organitzacions continuen associant-se per abordar problemes i reptes de política pública.

També existeixen moltes tipologies de partenariats. Es poden resumir identificant els tipus següents: partenariats público-privats d’infraestructures (IPPP), partenariats público-privats de polítiques públiques (PPPP), partenariats público-privats d’innovació (PPIP), partenariats público-privats de serveis (PPSP) i partenariats público-privats de desenvolupament (DPPP). D’aquests, els IPPP —utilitzats per finançar i construir grans projectes d’infraestructura— són probablement la forma més coneguda de partenariat. Tanmateix, les altres formes també són destacades en els debats de política pública, incloses les PPIP amb finalitats d’innovació i les PPPP per impulsar noves solucions de política. Una idea clau de la literatura és que els partenariats no són estructures informals o “desitjables”, sinó formes estructurades de cooperació en què hi ha relacions de poder i en què cal un compromís amb la producció de valor públic.

Els problemes complexos i l’“estat de polítiques” com a motors dels partenariats

Es poden identificar alguns dels principals factors que impulsen la formació de partenariats. L’argument més habitual és que els problemes complexos (wicked problems) i els grans reptes socials empenyen les organitzacions a treballar més estretament juntes, ja que no disposen de tota la capacitat necessària per actuar per si soles. Des d’un punt de vista estratègic, pot tenir sentit col·laborar amb organitzacions que disposen de recursos o coneixement que la pròpia organització no té.

Un factor menys explorat és el que els professors de ciència política Karen Orren i Stephen Skowronek han anomenat “l’estat de polítiques” (policy state) (Orren & Skowronek: The Policy State. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2019). El seu argument és que els polítics continuen generant polítiques per abordar pràcticament qualsevol problema que es presenta. Volen avançar en l’elaboració de polítiques sense massa obstacles, però alhora no necessàriament volen expandir l’Estat. Una manera de resoldre aquesta tensió, sostinc, és mitjançant la formació de partenariats. Aquesta és una de les raons principals per les quals els partenariats continuen proliferant. Permeten implicar més organitzacions en el desenvolupament i la implementació de polítiques. En aquest sentit, els partenariats són una part integral de l’“estat de polítiques”.

L’expansió del rol directiu en els partenariats público-privats

El meu treball se centra en el rol del directiu i en el procés de gestió dels partenariats. Analitzo els conceptes i funcions específics associats a aquest rol. Tot i que l’estructura institucionalitzada d’un partenariat és important, gran part de la recerca assenyala la necessitat d’entendre millor el directiu com a factor clau perquè els partenariats funcionin en la pràctica.

Destaco diverses maneres de conceptualitzar el rol del directiu públic presents en la literatura de gestió pública, incloent-hi el connector de fronteres (boundary spanner), el constructor de ponts (bridge builder) i l’enfocament de lideratge col·lectiu (collective leadership).

El connector de fronteres (boundary spanner) és probablement la metàfora més coneguda per descriure el gestor de partenariats. Sovint s’associa amb el treball pioner de Paul Williams, que el descriu com a persona que alhora actua com a connector de xarxes, emprenedor i innovador. Els seus trets de personalitat es descriuen com a respectuosos, diplomàtics i empàtics, però també com a integradors, facilitadors de la fertilització creuada i pensadors profunds. Williams va observar que aquests perfils construeixen relacions sostenibles, gestionen mitjançant la influència i les xarxes, aborden la complexitat i gestionen motivacions diverses. Això recorda el que el politòleg Eugene Barach va anomenar “practicants amb propòsit”. Diversos autors han ampliat el treball de Williams. Altres característiques inclouen ser relacional, coordinador, mediador i emprenedor (segons Van Meerkerk i Edelenbos).

El constructor de ponts (bridge builder) és el terme utilitzat per Williams Eggers i Donald F. Kettl al seu llibre homònim (Eggers and Kettl: Bridgebuilders. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2023). Aquests gestors, per exemple, desenvolupen solucions innovadores a problemes de política pública, canalitzen recursos cap a la construcció de relacions i entenen el sistema en el seu conjunt que pretenen transformar. L’enfocament d’Eggers i Kettl està estretament vinculat a les discussions anteriors sobre problemes complexos i l’estat de polítiques, que depenen dels partenariats per funcionar adequadament.

Lideratge col·lectiu (collective leadership). La gestió dels partenariats público-privats sovint s’ha descrit a partir del rol del directiu individual, com s’ha explicat anteriorment. Però, i si la gestió i la governança d’un partenariat fossin, en realitat, un esforç col·lectiu? La literatura sobre lideratge col·lectiu ofereix una font d’inspiració. Tal com assenyalen Empson, Langley i Sergi a la revista Organization Studies, el lideratge col·lectiu implica “col·laboracions entre múltiples individus en posicions de lideratge formals i informals”. La gestió d’un partenariat és, per tant, una tasca a la qual contribueixen diversos directius de manera col·lectiva, i no tant vinculada a un únic líder sobre el qual es poden concentrar massa exigències. Curiosament, Empson et al. van observar que, mitjançant l’ús de narratives, els directius són capaços de gestionar un cert grau d’ambigüitat, fet que encaixa bé amb el concepte de partenariat.

Els partenariats són rellevants en un nombre creixent d’àmbits de política pública

Analitzo partenariats en el sector de la salut, en l’àmbit urbà i en la política climàtica per entendre la seva importància. El que es desprèn és que la literatura de gestió pública ofereix molts exemples de projectes de partenariat en aquests àmbits, però rarament aporta conclusions sòlides sobre si generen valor públic o no. Tot i que els estudis individuals són molt interessants, l’evidència sobre com es gestionen els partenariats s’ha de tractar amb certa cautela.

Molts països han utilitzat partenariats en la gestió hospitalària. També hi ha exemples destacats de partenariats orientats a millorar els hàbits alimentaris, com el cas de la Wholegrain Partnership a Dinamarca. La pandèmia de la COVID-19 el 2020 —un exemple de problema complex— també va generar una intensa activitat de partenariat. En la resposta a la COVID-19, es van crear partenariats per a l’adquisició i el subministrament d’equips de protecció individual, per dissenyar paquets de rescat econòmic per al sector privat i per desenvolupar i desplegar vacunes.

Recomanacions de política pública

Es poden extreure diverses recomanacions:

• Els partenariats continuaran existint perquè amplien el conjunt d’eines disponibles per als polítics quan volen elaborar polítiques sense expandir formalment l’Estat. Més problemes complexos i més respostes polítiques generaran més partenariats.
• Els polítics i els responsables de la presa de decisions han d’especificar clarament a quin tipus de partenariat es refereixen. Els partenariats varien en forma i dimensió, i hi ha diferències significatives entre, per exemple, un gran projecte d’infraestructura i un partenariat orientat a abordar el canvi climàtic.
• Els partenariats público-privats requereixen un esforç considerable i impliquen relacions de poder que s’han d’afrontar des del principi. No són estructures “desitjables” sense més, sinó que necessiten compromís i recursos per produir el valor públic esperat.
• Les competències dels gestors de partenariats mereixen una atenció especial i sovint cal reforçar-les. Cal definir clarament les responsabilitats i els perfils professionals per fomentar que més directius assumeixin aquests rols. S’ha de construir sobre les aportacions de la literatura sobre connectors de fronteres (boundary spanners), constructors de ponts (bridge builders) i lideratge col·lectiu (collective leadership).
• Cal prestar atenció a com els partenariats s’insereixen en la governança democràtica. S’han de definir criteris d’inclusió i promoure la transparència, mantenint alhora el focus en la generació de valor públic.

Implicacions per als professionals

Hi ha diversos reptes de política pública associats a les diferents formes de partenariat, cadascun amb requeriments específics de gestió:

• En els partenariats público-privats d’infraestructures (IPPP), els grans projectes impliquen una elevada complexitat institucional. El rol del gestor és gestionar aquesta complexitat, incloent-hi l’avaluació de riscos i la gestió financera.
• En els partenariats público-privats de polítiques públiques (PPPP), sovint dominats per problemes complexos, el focus és la gestió de processos per generar noves solucions per a la ciutadania.
• En els partenariats público-privats d’innovació (PPIP), on el repte és fomentar la innovació, el gestor ha de crear i impulsar oportunitats innovadores.
• En els partenariats público-privats de serveis (PPSP), el repte és oferir serveis públics d’alta qualitat mitjançant la contractació, i el rol del gestor és supervisar contractes complexos.
• En els partenariats público-privats de desenvolupament (DPPP), l’objectiu és implementar programes de desenvolupament sostenible, i el rol de gestió és promoure la bona governança, inclòs l’estat de dret, i combatre la corrupció.

Carsten Greve és professor de gestió pública al Department of Organization, Copenhagen Business School.

[1] Greve, Carsten. 2026. Managing Public-Private Partnerships. London: Routledge.