La meva recerca mostra que un excés de competència pot tenir efectes potencialment perjudicials sobre la manera com es gestionen els contractes. Els mercats altament competitius encoratgen els gestors públics a ser més prescriptius en la manera com deleguen tasques als proveïdors, limitant la flexibilitat que aquests necessiten per innovar i adaptar-se. La competència també porta els gestors a supervisar més intensament els proveïdors, cosa que incrementa els costos i pot danyar la relació de treball.

La contractació no consisteix només en la competència

Fer competir els proveïdors entre ells va ser una de les raons originals per les quals els governs van externalitzar operacions. Continua sent avui una justificació gairebé automàtica entre els responsables polítics i, quan alguna cosa falla en un contracte, sovint sentim que el que cal és més competència.

Tanmateix, la competència no és una finalitat en si mateixa: és un mecanisme destinat a impulsar l’eficiència i la innovació. L’evidència sobre si assoleix de manera fiable aquests objectius és clarament mixta. Alguns estudis troben efectes positius sobre el cost i la qualitat en determinats contextos (Lindholst et al. 2018; Holum 2018), però altres no observen cap efecte o fins i tot detecten efectes negatius (Broms et al. 2020; Brunjes 2020; 2022). Sovint els governs tenen dificultats per contenir els costos de gestió dels contractes i poden acabar gastant més del que gastarien prestant directament el servei (Petersen et al. 2019).

A més, una focalització exclusiva en la competència pot ocultar altres motius pels quals els governs recorren a proveïdors externs. Les agències públiques sovint contracten per accedir a expertesa especialitzada no disponible internament o per trencar formes de treball envellides. Irònicament, els mateixos processos competitius dissenyats per garantir valor poden perjudicar aquests objectius. Amb el temps, la contractació no ha produït serveis públics més àgils i sensibles, sinó més estandardització (Considine et al. 2011; Fuertes and Lindsay 2016). Si l’objectiu és obtenir solucions noves i no simplement la prestació al menor cost possible d’una especificació estàtica, els responsables polítics han de reconèixer que la contractació és una eina molt més matisada que una simple subhasta de mercat.

Per què importa la gestió dels contractes

La manera com es gestionen els contractes és el factor determinant perquè els governs puguin obtenir els beneficis que busquen amb l’externalització. El repte és especialment intens perquè molts contractes de serveis públics són inherentment complexos: impliquen tasques que no es poden definir fàcilment per avançat i resultats difícils de verificar després de la prestació (Brown et al. 2010).

Pensem en un contracte tecnològic, que és el cas que analitzo en la meva recerca. El proveïdor té molt més coneixement sobre el producte que el govern. És gairebé impossible que l’agència contractant especifiqui tots els requisits des del principi quan el proveïdor entén millor el sistema que la mateixa administració. Després, un cop el contracte està en marxa, determinar si la feina s’ha completat amb l’estàndard exigit presenta dificultats pròpies, incloent-hi l’accés als sistemes del proveïdor i la comprensió d’informació tècnica.

Aquestes asimetries no són exclusives de la tecnologia. Fins i tot serveis aparentment simples esdevenen complexos quan s’insereixen en els objectius, valors i estructures de rendició de comptes estratificades del sector públic (Boye et al. 2024). Gestionar aquesta complexitat requereix habilitat en dues dimensions clau.

La primera és determinar quina flexibilitat han de tenir els proveïdors en la manera de prestar els serveis. Els responsables de contractes han de trobar l’equilibri adequat entre donar marge als proveïdors perquè aportin la seva expertesa, experimentin i s’adaptin, i assegurar que no explotin aquesta llibertat en benefici propi.

La segona és decidir fins a quin punt cal supervisar el comportament del proveïdor, equilibrant la necessitat de rendició de comptes amb els costos de transacció i les tensions relacionals que pot generar una supervisió intensa. Comprendre què determina aquestes decisions de gestió és, per tant, essencial per saber si la contractació pot complir les seves promeses.

Com afecta la competència la gestió dels contractes

Per analitzar com la competència en el mercat més ampli condiciona la manera com es gestionen els contractes individuals, vaig dur a terme un experiment amb diversos gestors públics, tots amb experiència negociant i gestionant relacions externes. Van llegir un escenari que descrivia un contracte de suport tecnològic per a un departament municipal d’habitatge. Després se’ls va demanar assessorament sobre dues decisions clau de gestió: quina flexibilitat es concediria al proveïdor en la prestació del servei i fins a quin punt seria supervisat. L’assignació aleatòria a una condició d’alta competència, baixa competència o control va permetre aïllar l’efecte causal de les condicions de mercat sobre el comportament directiu.

Els resultats són contundents. Quan la competència era alta, els gestors públics indicaven que donarien als proveïdors significativament menys flexibilitat i els supervisarien de manera més intensa. Quan la competència era baixa, anticipaven un enfocament de supervisió més lleuger.

La teoria que sustenta aquests resultats se centra en l’estabilitat de la relació. La competència escurça les relacions comprador–proveïdor en augmentar l’amenaça de substitució (Brown and Potoski 2004; Lamothe and Lamothe 2010). Horitzons més curts desincentiven les inversions en confiança i cooperació que requereix una gestió flexible, mentre que la disponibilitat de proveïdors alternatius augmenta els beneficis d’obtenir informació sobre el rendiment. En canvi, quan la competència és feble i els governs esperen treballar amb el mateix proveïdor durant molt de temps, els gestors tenen més incentius per cuidar la relació mitjançant flexibilitat i menys motius per invertir en una supervisió costosa quan no poden actuar fàcilment sobre la informació obtinguda. Aquestes dinàmiques impliquen que les condicions de mercat modelen profundament la manera com es gestionen els contractes en la pràctica.

Què signifiquen els resultats per a la pràctica

Aquests resultats tenen implicacions importants per als responsables polítics i els gestors públics que naveguen la tensió entre contractació competitiva i prestació eficaç de serveis. Suggereixen que la relació entre competència i rendiment no és lineal: massa poca competència convida a la complacència, però massa competència pot desencadenar involuntàriament pràctiques rígides de gestió que perjudiquen precisament els beneficis que la contractació havia de generar.

Quan una competència elevada porta els gestors a restringir la flexibilitat dels proveïdors, els governs poden renunciar a la innovació i capacitat d’adaptació que inicialment motivaven l’externalització. Els proveïdors no poden aplicar fàcilment la seva expertesa, experimentar amb nous enfocaments o respondre amb agilitat a circumstàncies canviants quan estan limitats per especificacions estretes.

Mentrestant, una supervisió intensificada comporta costos reals. Recollir i analitzar dades de rendiment consumeix recursos que podrien destinar-se a la prestació del servei, i un excés de control pot erosionar la confiança i la bona voluntat essencials per gestionar relacions contractuals complexes.

Per als responsables polítics, el missatge és clar: les crides a augmentar la competència s’han de matisar o acompanyar d’atenció a com les condicions de mercat alteren el comportament directiu. Els governs haurien d’examinar si els esforços per estimular licitacions estan produint involuntàriament especificacions contractuals més restrictives o exigències d’informació excessivament feixugues.

Les respostes pràctiques podrien incloure formar els responsables de contractes perquè reconeguin aquestes dinàmiques, invertir en capacitat de gestió relacional al costat de la capacitat de contractació pública, o dissenyar processos de contractació que equilibrin les pressions competitives amb l’estabilitat necessària per al treball col·laboratiu.

Si, malgrat aquests esforços, la competència continua conduint a enfocaments de gestió problemàtics, els governs haurien de preguntar-se si encara poden accedir a l’expertesa i la innovació que busquen amb només una competència moderada. Si no poden, haurien de qüestionar si la contractació continua sent l’opció adequada.

Recomanacions de política pública

• Qüestionar si la competència és realment el problema. Massa sovint els fracassos de rendiment reben com a resposta crides genèriques a més competència. Els governs han de pensar acuradament si la manca de licitadors és realment el problema, o si hi ha deficiències en el disseny o la gestió del contracte, o fins i tot si contractar és apropiat.
• Analitzar tot el cicle de vida del contracte, no només l’adjudicació. Les crides a augmentar la competència solen centrar-se a atreure més licitadors a la fase de concurs. Tanmateix, la meva recerca mostra que el que passa després de la signatura del contracte és igualment important. Els responsables polítics haurien de dedicar tanta atenció a la gestió dels contractes com a la seva adjudicació, per exemple en les dades de contractació pública que recopilen.
• Invertir en gestió contractual juntament amb la capacitat de contractació pública. Els governs han invertit molt a professionalitzar les funcions de compra pública, mentre que la gestió contractual sovint continua sent ad hoc i insuficientment dotada. Els responsables polítics haurien d’invertir en professionalitzar i formar els gestors de contractes responsables d’assegurar valor en el dia a dia.

Implicacions per als professionals

• Utilitzar el nivell de competència per diagnosticar problemes de gestió. Quan assumeixen o gestionen un contracte, els professionals haurien d’avaluar explícitament com el mercat pot estar condicionant la seva relació amb el proveïdor. Si la competència és alta, cal estar alerta davant tendències cap a especificacions estretes i supervisió intensa. Si la competència és baixa, cal reconèixer el risc d’una supervisió insuficient.
• Protegir la flexibilitat quan l’objectiu sigui la innovació o l’agilitat. Si la finalitat de contractar és accedir a l’expertesa del proveïdor, experimentar amb nous enfocaments o adaptar-se a circumstàncies canviants, els professionals haurien d’incorporar conscientment flexibilitat en les especificacions contractuals i en les pràctiques d’execució. Això pot requerir resistir pressions per prioritzar la competència mitjançant l’estandardització i el control de cada lliurable.
• Construir relacions de manera intencionada, fins i tot en entorns competitius. Tot i que la competència escurça els horitzons esperats de relació, els professionals encara poden invertir en confiança i comunicació amb els proveïdors actuals. Petits esforços constants per mantenir oberta la comunicació i flexible l’enfocament de prestació poden compensar parcialment la rigidesa induïda per la pressió competitiva i ajudar a preservar la capacitat col·laborativa necessària per a feines complexes.
• Mantenir una mentalitat oberta quan apareixen problemes. Una alternativa a redoblar l’aposta per la competència davant fracassos de rendiment és considerar formes diferents de provisió del servei. Opcions que permetin a les organitzacions públiques reconstruir la seva pròpia expertesa, com internalitzar parts del servei o prestar-lo conjuntament amb proveïdors externs, poden permetre actuar com a comprador intel·ligent i generar elles mateixes pressió competitiva.

Alice Moore és professora lectora de Management and Organisation al Department of Public Services Management and Organisation de King's College London.

Referències

Boye, S., R. R. Nørgaard, E. R. Tangsgaard, M. A. Winsløw, and M. R. Østergaard-Nielsen. 2024. “Public and Private Management: Now, Is There a Difference? A Systematic Review.” International Public Management Journal 27, no. 2: 109–142. https://doi.org/10.1080/10967494.2022.2109787.

Broms, R., C. Dahlström, and M. Nistotskaya. 2020. “Competition and Service Quality: Evidence From Swedish Residential Care Homes.” Governance 33, no. 3: 525–543. https://doi.org/10.1111/gove.12436.

Brown, T. L., M. Potoski, and D. M. Van Slyke. 2010. Complex Contracting: Government Purchasing in the Wake of the US Coast Guard's Deepwater Program. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781139839112.

Brunjes, B. M. 2020. “Competition and Federal Contractor Performance.” Journal of Public Administration Research and Theory 30, no. 2: 202–219. https://doi.org/10.1093/jopart/muz027.

Brunjes, B. M. 2022. “Your Competitive Side Is Calling: An Analysis of Florida Contract Performance.” Public Administration Review 82, no. 1: 83–101. https://doi.org/10.1111/puar.13430.

Considine, M., J. M. Lewis, and S. O'Sullivan. 2011. “Quasi-Markets and Service Delivery Flexibility Following a Decade of Employment Assistance Reform in Australia.” Journal of Social Policy 40, no. 4: 811–833. https://doi.org/10.1017/S0047279411000213.

Fuertes, V., and C. Lindsay. 2016. “Personalization and Street-Level Practice in Activation: The Case of the UK's Work Programme.” Public Administration 94, no. 2: 526–541. https://doi.org/10.1111/padm.12234.

Holum, M. L. 2018. “How Does Competitive Tendering and Contracting Affect Satisfaction With Municipal Health and Care Services?” International Review of Administrative Sciences 84, no. 3: 520–538. https://doi.org/10.1177/0020852316630391.

Lindholst, A. C., O. H. Petersen, and K. Houlberg. 2018. “Contracting out Local Road and Park Services: Economic Effects and Their Strategic, Contractual and Competitive Conditions.” Local Government Studies 44, no. 1: 64–85. https://doi.org/10.1080/03003930.2017.1398647.

Petersen, O. H., E. Baekkeskov, M. Potoski, and T. L. Brown. 2019. “Measuring and Managing ex Ante Transaction Costs in Public Sector Contracting.” Public Administration Review 79, no. 5: 641–650. https://doi.org/10.1111/puar.13048.